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      金融业纳入安全审查的必要性
      2021-06-04 15:06:00

      本文已发表于《中国金融》2021年第7期

        金融业纳入安全审查的必要性

        韩冰 徐奇渊

        2020年12月19日,国家发展改革委、商务部发布了《外商投资安全审查办法》(以下简称《安全审查办法》),自2021年1月18日起施行。相较于现有的外资安全审查规定,《安全审查办法》的最重要特点之一就是将金融服务等敏感领域一并纳入了审查范围。

        从《安全审查办法》规定的具体内容来看,投资关系国家安全的重要金融服务并取得所投资企业的实际控制权的外商投资,外国投资者或者境内相关当事人应当在实施投资前主动向工作机制办公室申报。取得所投资企业的实际控制权,包括下列情形:外国投资者持有企业50%以上股权;外国投资者持有企业股权不足50%,但其所享有的表决权能够对董事会、股东会或者股东大会的决议产生重大影响;其他导致外国投资者能够对企业的经营决策、人事、财务、技术等产生重大影响的情形。

        那么,金融服务业为何需要被纳入《安全审查办法》当中?如何理解我国正在推进的金融开放与金融服务业纳入《安全审查办法》之间的关系?这对于外资金融机构投资中国又有何影响?

        我国当前的金融开放主要包括两个方面。一方面是金融服务业在市场准入、直接投资方面的对外开放,也包括我国金融机构走出去布局。另一方面是资本金融账户开放,这主要侧重于对跨境资本流动限制措施的削减。中国人民银行行长易纲曾多次表示,我国将遵循以下三条原则推进金融业对外开放:一是准入前国民待遇和负面清单原则;二是金融业对外开放将与汇率形成机制改革和资本项目可兑换进程相互配合,共同推进;三是在开放的同时,要重视防范金融风险,要使金融监管能力与金融开放度相匹配。

        在此背景下,我国将金融服务业纳入《安全审查办法》之中,有助于增强自身竞争能力、开放监管能力和风险防控能力,从而助力以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的形成。

        首先,金融服务业纳入《安全审查办法》有助于在开放中实现效率与风险的平衡。

        如果完全按照准入前国民待遇加负面清单管理原则,金融业开放当然有助于进一步提升我国外商投资监管框架的可预见性,优化中国的营商环境。但与此同时,也要看到这一原则适用于金融领域开放将带来一系列挑战。例如,金融领域负面清单设置需要具有高水平的前瞻性。负面清单管理制需要通过设置具体的“负面清单”,以降低高水平投资自由化带来的监管风险。而金融领域作为创新性较强的领域,管理者很难在设置负面清单时写入还未出现的“金融创新业态”。同时,负面清单管理还要遵循“只减不增”的原则。这也意味着,管理者无法按照新的金融创新对负面清单进行扩展。

        在这种潜在的风险挑战之下,为了进一步推动金融业高水平开放,我国需要改革与完善国内金融监管体系。与此同时,我国近年来也在稳步推进外商投资管理制度改革。2020年1月1日正式生效的《外商投资法》及其实施条例均明确了国家建立外商投资安全审查制度,对影响或者可能影响国家安全的外商投资进行安全审查。在华外商投资企业、外国商协会等十分关注外商投资安全审查制度如何落地实施,期待出台具体规定。将金融服务业纳入《安全审查办法》,有助于外资金融机构依法依规开展投资决策,同时降低了进一步开放带来的监管风险,还为我国政府保留根据国内经济发展形势变化适时调整监管政策的灵活性。

        其次,将金融安全审查纳入统一的外资安全审查制度完全符合国际经验。

        从国际经验来看,外资安全审查制度是金融业高水平开放国家的重要监管机制。特别是2000年初以来,这一问题开始受到各国决策者的广泛关注。过去十几年中,为了解决外国投资引起的国家安全问题,许多国家开始对投资安全审查政策进行了大幅修订,或者引入相关的法律框架。

        美国是最早建立安全审查机制的国家,从其实践经验来看,金融、信息与服务业是接受国家安全审查的重要领域。例如,在2017年,全美金融、信息与服务业交易审查申报108件,占申报总量的46%;2018、2019年度该行业的交易审查申报数量虽有所下降,但也都超过了申报总量的三分之一,分别占比38%和39%。

        从G20成员国范围来看,2016年以来,德国、日本、俄罗斯、意大利、澳大利亚、美国、英国、法国、南非、韩国和欧盟都针对外国投资可能对其国家安全利益构成的潜在风险,修订了其政策以管理这些风险。其中,2017年意大利修订的国家安全审查立法中,在表明安全和公共秩序风险的领域列表中引入“高科技”领域,特别是关键基础设施,包括数据的存储和处理以及金融基础设施。

        随着我国金融业开放进一步深化,我国也需要顺势而为,高度重视国家金融安全,保障系统性金融安全。此前的立法中,我国一直将金融安全审查区别于一般的安全审查。2011年3月实施的《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》规定,外国投资者并购境内金融机构的安全审查另行规定。2015年4月发布的《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》也规定“外商投资金融领域的安全审查另行规定”。因此,一些学者建议将外商投资金融领域的安全审查纳入现有的国务院金融稳定发展委员会的职责范围。但是,将重要金融服务安全审查纳入统一的国家外商投资安全审查制度中,由统一的国家安全审查机构按照统一安全审查程序进行更符合外资安审制度特点与国际经验和发展趋势。因此,我国相关监管机构在总结近十年来的工作实践基础上,对审查范围进行适当调整,将金融领域纳入审查范围。

        再次,外资金融机构需要认识到安全审查与一般外资准入审批程序是相互独立的。

        金融安全审查程序独立于一般外资准入审批程序,且外资准入审批不受安全审查结果的影响。从国际经验来看,金融业外商投资安全审查程序与外资准入审批程序也是相互独立的。例如,在重庆财信集团牵头的中国财团收购美国芝加哥证券交易所一案中,2016 年12 月美国外资安全审查委员会(CFIUS)通过了这一交易的安全审查。但是,2018 年2 月此项交易却被美国证券交易委员会(SEC) 否决,认为其不符合监管法规的要求,无法解决关于拟议的新所有权结构是否符合所有权和投票权限制的担忧,从而避免对交易所的运营进行任何不当控制。特别是收购完成后股东结构发生改变,而SEC不能确保对交易所进行充分监管。

        同样,我国将金融服务业纳入《安全审查办法》范围之后,并不表明通过安全审查程序就一定获得“牌照”。我国《外商投资法》第四十一条也明确规定,对外国投资者在中国境内投资银行业、证券业、保险业等金融行业,或者在证券市场、外汇市场等金融市场进行投资的管理,国家另有规定的,依照其规定。

        最后,从金融开放的初衷出发,中国不会过度使用《安全审查办法》。

        当今全球化遭遇逆流,有部分国家滥用安全审查权限,有针对性地限制外商投资,这种做法已经超出了?;す野踩娴谋匾段?。而我国将金融服务业纳入《安全审查办法》的初衷,是为金融业的高水平开放护航,以免陷入因维护国家安全的担忧而不必要地实施限制性政策。在具体落实《安全审查办法》的过程中,一方面我国应参照目前国际社会就这一政策领域普遍认可的一些原则,例如《G20全球投资政策制定指导原则》、OECD的《投资国与国家安全有关的投资政策指南(2009)》,以及联合国贸发会议的可持续发展投资政策框架。另一方面,我国应加强对发达经济体相关配套制度的研究,使其有益经验为我所用。此外,我国应积极参与国际社会就这一领域政策的对话。

        综上所述,考虑到金融服务业的特殊性,我国过去的外资监管规定为政府根据国内经济发展形势变化适时调整金融监管政策预留了足够的空间,一般都规定外国投资者在金融行业、金融市场投资可以“另有规定的,依照其规定”。而近年来,随着以准入前国民待遇加负面清单管理原则大力推进金融领域的对外开放,我国需要扩大开放与风险防控协同共进,不断完善金融监管体系建设?!爸匾鹑诜瘛蹦扇搿栋踩蟛榘旆ā芳词锹醭隽送晟平鹑诩喙芴逑档闹匾徊?,而金融监管体系的不断完善也将意味着中国对外开放的大门还会越开越大。

        (本文系中国金融40 人论坛研究项目《2020 外滩金融开放报告:感知政策的温度》的部分研究成果)

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